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　　美國住房金融體系既充分發(fā)揮了商業(yè)性金融機構(gòu)作用，也體現(xiàn)了很強的政府意志。圖1描繪了當前美國住房金融體系的機構(gòu)設(shè)置和運行模式。居民家庭、抵押貸款發(fā)放機構(gòu)、政府支持企業(yè)、投資者、保險和擔保機構(gòu)是該體系的五大行為主體，聯(lián)邦住房金融委員會和聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室是兩級市場的政府監(jiān)管主體�！∽》拷鹑谝患壥袌龅男袨橹黧w，包括貸款購房人、抵押貸款發(fā)放機構(gòu)和一級市場保險機構(gòu)。商業(yè)銀行、儲貸協(xié)會、互助儲蓄銀行等金融機構(gòu)與購房人簽訂抵押貸款借款合同，金融機構(gòu)發(fā)放住房抵押貸款，購房人按約定逐期還本付息。與我國不同的是，美國聯(lián)邦法律規(guī)定，如住房貸款價值比超過90％，借款人必須購買抵押貸款保險(實際操作中貸款價值比超過80％就要購買保險)。聯(lián)邦住房管理局、退伍軍人管理局為符合條件的家庭提供住房抵押貸款保險，私營保險機構(gòu)提供相關(guān)的商業(yè)保險服務(wù)。按是否有聯(lián)邦住房管理局(或退伍軍人管理局)保險，住房抵押貸款分為聯(lián)邦住房管理局(或退伍軍人管理局)抵押貸款和普通抵押貸款。

 

　　住房金融二級市場的行為主體，包括抵押貸款發(fā)放機構(gòu)、政府支持企業(yè)、二級市場擔保機構(gòu)和投資者，其運作機制實際上就是住房抵押貸款證券化的過程，并通過住房抵押貸款證券化分散了貸款發(fā)放機構(gòu)的信用風險和市場風險，提高了住房金融一級市場的流動性。政府全國抵押協(xié)會在這個過程中對聯(lián)邦住房管理局/退伍軍人管理局抵押貸款證券化產(chǎn)品提供擔保。

 

　　為促進住房金融市場的平穩(wěn)運行和公共住房政策目標的實現(xiàn)，美國政府專門設(shè)立了聯(lián)邦住房金融委員會和聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室，分別負責一級市場和二級市場的監(jiān)管。由于一級市場上的抵押貸款發(fā)放機構(gòu)眾多，難以實施直接監(jiān)管，因此美國政府將全國分為12個片區(qū)，相應(yīng)建立了12家聯(lián)邦住房貸款銀行(作為聯(lián)邦貸款銀行系統(tǒng)的成員機構(gòu))，12家聯(lián)邦住房貸款銀行共吸收了8104家抵押貸款發(fā)放機構(gòu)作為會員，使聯(lián)邦住房金融委員會通過直接監(jiān)管12家聯(lián)邦住房貸款銀行，間接實現(xiàn)了對一級市場的監(jiān)管。二級市場上則由聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室負責監(jiān)管聯(lián)邦全國抵押協(xié)會和聯(lián)邦住房貸款抵押公司。值得特別指出的是，聯(lián)邦住房金融委員會和聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室與貨幣監(jiān)督管理局(Office of the Comptroller of the Currency)、儲蓄機構(gòu)監(jiān)督管理局(Office of Thrift Supervision)、聯(lián)邦儲備系統(tǒng)管理委員會(Board of Governors of the Federal Reserve System)共同被稱為美國金融體系的五大監(jiān)管機構(gòu)。二、美國住房金融體系中的公共住房政策

 

　　(一)住房金融一級市場中的公共住房政策

 

　　第一，從金融機構(gòu)的角度。美國住房抵押貸款發(fā)放機構(gòu)廣義上包括儲蓄類金融機構(gòu)(如互助儲蓄銀行、儲貸協(xié)會和商業(yè)銀行)和非存款金融機構(gòu)(如抵押銀行、人壽保險公司和各種投資基金)。從歷史上看，商業(yè)銀行主要服務(wù)于高利潤、低風險的高收入階層，而儲蓄機構(gòu)缺乏和商業(yè)銀行競爭的實力和能力，所以一開始就涉足低收入階層的存貸領(lǐng)域，發(fā)揮著拾遺補缺的作用，并得到了聯(lián)邦政府的政策優(yōu)惠和扶植。例如，儲貸協(xié)會住房抵押貸款業(yè)務(wù)的利息收入不僅可以根據(jù)情況減免稅，而且允許收入中的很大部分列入壞賬準備，免予納稅；允許儲蓄機構(gòu)支付高于商業(yè)銀行的儲蓄存款利率，允許其跨地區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)。

 

　　第二，在抵押貸款產(chǎn)品設(shè)計方面。美國政府在首付款比例和貸款利率兩個方面，均有面向中低收入家庭的政策優(yōu)惠。

 

　　首付款比例優(yōu)惠主要體現(xiàn)在：1.經(jīng)聯(lián)邦住房管理局/退伍軍人管理局保險的住房抵押貸款，購房者的首付款比例只有5％，而無聯(lián)邦住房管理局/退伍軍人管理局保險的，購房者的首付款比例為20％。2.20世紀90年代，儲蓄機構(gòu)推出了帶有補貼性質(zhì)的抵押貸款產(chǎn)品，中低收入家庭的首付款比例進一步降低到了3％。3.2003年布什總統(tǒng)簽署了《美國夢首付款法案(American Downpayment Act)》，推出了每年2億美元的首付款資助計劃，規(guī)定將為購房的中低收入家庭提供1萬美元或住房購買價格6％的首付款資助，這對很多中低收入家庭基本意味著零首付。

 

　　利息補貼優(yōu)惠主要體現(xiàn)在通過利息率津貼支持中低收入家庭購房。1968年在《住房和城市發(fā)展法(Housing and Urban Development Act)》規(guī)定，中低收入家庭購買住房貸款利率按市場利率確定，政府直接給貸款機構(gòu)支付利息津貼。該法案的執(zhí)行使符合條件家庭購買住房時實際支付的抵押貸款利率降至1％，大幅減輕了其還款負擔。

 

　　第三，在抵押貸款擔保和保險方面。聯(lián)邦住房管理局和退伍軍人管理局，承擔著為中低收入家庭購房貸款提供保險和擔保的責任。

 

　　聯(lián)邦住房管理局成立之初的短期目標是在大蕭條中穩(wěn)定住宅產(chǎn)業(yè)，而長期策略是為了使美國中低收入的家庭買得起房。聯(lián)邦住房管理局為中低收入家庭提供購房貸款信用保險，并相應(yīng)承擔因借款人無力償還或房屋貶值造成損失的全部責任。因此對住房抵押權(quán)人來說，聯(lián)邦住房管理局保險的抵押貸款基本上沒有壞賬風險。聯(lián)邦住房管理局制定了很詳細的抵押貸款標準，只要滿足這些標準的要求，購房者就能申請到聯(lián)邦住房管理局的抵押貸款保險。聯(lián)邦住房管理局承保的抵押貸款有最大貸款額限制，數(shù)額根據(jù)各個地區(qū)的生活水平和價格指數(shù)制定。

 

　　符合條件的退伍軍人購買住房，可以得到退伍軍人管理局提供的部分抵押擔保。每個人的服役情況不同，擔保額也不一樣，一般在抵押貸款總額的25％～50％之間。退伍軍人管理局的抵押擔保和聯(lián)邦住房管理局的抵押保險可以結(jié)合一起來用，如退伍軍人管理局提供25％的貸款擔保，再向聯(lián)邦住房管理局申請75％的抵押擔保，那么，對中低收入的退伍軍人，可以得到100％的抵押貸款，無需支付首付款。

 

　　第四，在聯(lián)邦住房金融委員會對一級市場監(jiān)管方面。聯(lián)邦住房金融委員會是美國聯(lián)邦行政體系中的一個獨立機構(gòu)，職責是監(jiān)管12家聯(lián)邦住房貸款銀行并確保其安全、穩(wěn)健地運行，有效履行其住房與社區(qū)發(fā)展政策。對聯(lián)邦住房貸款銀行與社區(qū)發(fā)展政策目標的監(jiān)管，主要是監(jiān)督其執(zhí)行可支付住房計劃和社區(qū)投資計劃的情況。

 

　　可支付住房計劃是美國政府解決中低收入家庭住房問題的主要政策之一。該計劃旨在用可支付住房計劃基金為收入在當?shù)刂形粩?shù)水平80％及以下的家庭和個人提供購房資金支持，為收入在當?shù)刂形粩?shù)水平50％以下的家庭提供租房資金支持。12家聯(lián)邦住房貸款銀行每年都要繳納可支付住房計劃基金，且每年繳納的最低數(shù)額不少于上年度凈收益的10％，或1億美元。各聯(lián)邦住房貸款銀行可以通過競爭申請計劃或住房自有專項支持計劃機制，從可支付住房計劃基金中獲得資金，用于其向符合條件的中低收入家庭發(fā)放住房抵押貸款時，提供現(xiàn)金資助。從1989年以來，可支付住房計劃已累計提供了29億美元贈款，資助了57.5萬套可支付住房。

 

　　社區(qū)投資計劃是聯(lián)邦住房貸款銀行以低于市場利率為其會員提供資本金，供其用于發(fā)放社區(qū)開發(fā)貸款的計劃。從1989年以來，社區(qū)投資計劃共提供了470億美元優(yōu)惠貸款，資助建設(shè)了60萬套住房和眾多社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展項目。聯(lián)邦住房貸款銀行還設(shè)立有社區(qū)投資現(xiàn)金補貼計劃，以便讓會員機構(gòu)能對特定地理區(qū)域的社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展項目提供貸款，包括土地受污染地區(qū)和受軍事基地關(guān)閉影響地區(qū)的改造等。

 

　　(二)住房金融二級市場中的公共住房政策

 

　　首先，二級市場由政府支持企業(yè)主導(dǎo)。自20世紀70年代以來，美國在二級市場上形成了聯(lián)邦全國抵押協(xié)會、聯(lián)邦住房貸款抵押公司和政府全國抵押協(xié)會。聯(lián)邦全國抵押協(xié)會和聯(lián)邦住房貸款抵押公司作為政府支持企業(yè)，其公共住房政策目標都是為了促進二級市場發(fā)展，使居民家庭能方便地從抵押貸款發(fā)放機構(gòu)獲得更便宜的抵押貸款。聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室統(tǒng)計顯示，截至2007年底，兩家政府支持企業(yè)在全美住房抵押支持證券余額中占有70％的份額，加上政府全國抵押協(xié)會擔保發(fā)行的抵押支持證券，總份額達到80％，完全主導(dǎo)了二級市場。

 

　　其次，政府全國抵押協(xié)會則行使了為聯(lián)邦住房管理局和退伍軍人管理局抵押貸款證券化提供擔保的職責。政府全國抵押協(xié)會和聯(lián)邦住房管理局同為美國住房與城市發(fā)展部下設(shè)的政府機構(gòu)，二者形成了聯(lián)邦政府對中低收入家庭住房抵押貸款的“一條龍”擔保。

 

　　最后，二級市場由聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室嚴格監(jiān)管。聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室的職責，是“通過對二級市場的全面監(jiān)控，特別是對聯(lián)邦全國抵押協(xié)會和聯(lián)邦住房貸款抵押公司的實時監(jiān)控，保持住房抵押貸款二級市場的安全和穩(wěn)定，從而構(gòu)建健康的、強大的住房金融體系”。依照美國住房與城市發(fā)展部的要求，聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室監(jiān)督政府支持企業(yè)每年購買中低收入家庭住房貸款和市中心住房貸款的執(zhí)行情況，以輔助實現(xiàn)政府的公共住房政策目標。

 

　　三、次級抵押貸款危機對美國住房金融體系的沖擊

 

　　(一)次級貸款市場及其危機的爆發(fā)

 

　　依照貸款人信用等級差別，美國個人住房抵押貸款市場分為三類，即優(yōu)質(zhì)抵押貸款市場(Prime Mortgage)、次優(yōu)級抵押貸款市場(Alt-A Mortgage)和次級抵押貸款市場(Sub-prime Mortgage)。次級抵押貸款(以下簡稱“次貸”)的借款人是還款能力較差、甚至無法提供收入證明的低收入人群以及負債較重的中產(chǎn)階級。由于次貸借款人信用等級差，違約風險高，因此貸款發(fā)放機構(gòu)要求較高的貸款利率，并且大都采用可調(diào)整利率抵押貸款。

 

　　20世紀90年代以前，次貸業(yè)務(wù)鮮為人知，高違約風險使絕大多數(shù)金融機構(gòu)不愿涉足次貸市場。然而，這種情況自90年代中期開始發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。由于美國房地產(chǎn)市場快速升溫，加之政府持續(xù)鼓勵住房自有，大批私人金融公司嗅到了次貸業(yè)務(wù)中蘊藏的豐厚利潤。只要次貸違約比例較低，涉足次貸及其債券市場的抵押貸款發(fā)放機構(gòu)、個人和機構(gòu)投資者就能從中賺取高額利潤，而美國房地產(chǎn)市場的大好形勢讓這些金融機構(gòu)和投資者信心暴膨，原本最不為人看好的次貸業(yè)務(wù)反而成為金融機構(gòu)競相追捧的“香餑餑”。2001年至2003年間，新增次貸占新增個人住房抵押貸款的比重維持在8.0％～8.6％，2004年該占比一躍達到18.5％，2005年和2006年則都超過了20.0％，截至2007年3月，美國次貸約650萬筆，總額1.3萬億美元，占個人住房抵押貸款總額的12.5％。

 

　　隨著美聯(lián)儲的17次加息，2006年美國房地產(chǎn)市場開始向下調(diào)整。在不斷增長的利息和不斷下降的房價的雙重壓力下，大批次貸借款人違約。2007年4月，美國第二大次級抵押貸款機構(gòu)——新世紀金融公司申請破產(chǎn)保護，其后幾個月內(nèi)，美國多家涉足次貸及其債券業(yè)務(wù)的金融公司和投資銀行，或傳出大幅虧損消息，或申請破產(chǎn)保護，次貸危機全面爆發(fā)，并迅速波及歐洲、日本、澳大利亞等世界主要金融市場。我國多家銀行也因購買次貸債券而受到不同程度的拖累。

 

　　(二)次貸危機產(chǎn)生的原因

 

　　次貸危機產(chǎn)生的直接原因是金融機構(gòu)過分自信，過度拓展次貸業(yè)務(wù)，而根本原因則在于政府監(jiān)管缺位。從前文的介紹中，似乎可以認為美國政府對住房金融市場的監(jiān)管已經(jīng)非常全面了，其實不然。

 

　　首先，8104家聯(lián)邦住房貸款銀行會員機構(gòu)并不是一級市場上的全部抵押貸款發(fā)放機構(gòu)，2007年它們發(fā)放的個人住房抵押貸款占美國個人住房抵押貸款總額的84％，這意味著尚有市場份額占16％的其他金融機構(gòu)未受到聯(lián)邦住房金融委員會監(jiān)管。而占有次貸市場59％份額的前10大抵押貸款發(fā)放機構(gòu)，都不是聯(lián)邦住房貸款銀行會員。

 

　　其次，二級市場上雖然80％的住房抵押支持證券是由政府支持企業(yè)發(fā)起的，受到聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室的嚴格監(jiān)控，但由私人機構(gòu)發(fā)起的另外20％的住房抵押支持證券則不在聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室的監(jiān)管范疇。除住房抵押支持證券以外，二級市場上基于住房抵押貸款的證券產(chǎn)品及其衍生品品種繁多，創(chuàng)新速度很快，加大了市場監(jiān)管的難度。

 

　　在美國住房學會(NHI，National Housing Institute)主席約翰?阿特拉斯(John Arias)看來，次貸危機早在20世紀80年代末到90年代初儲貸協(xié)會危機的時候就已經(jīng)埋下伏筆，政治經(jīng)濟因素是導(dǎo)致政府管理缺位的更深層次的原因。

 

　　1980年，美國國會通過《存款機構(gòu)放松管制和貨幣控制法案(Depository Institutions Deregulatory and Monetary Control Act)》，取消了統(tǒng)一的抵押貸款利率，允許貸款發(fā)放機構(gòu)根據(jù)借款人的風險和信用狀況設(shè)定靈活利率，銀行業(yè)管制自此放松。儲貸協(xié)會也一改不以盈利為目的的宗旨，經(jīng)國會同意，開始與私人金融公司等商業(yè)性貸款機構(gòu)競爭，由此拉開了近10年的銀行業(yè)紛爭的序幕。行業(yè)紛爭進一步引發(fā)兼并浪潮，一級市場上抵押貸款發(fā)放機構(gòu)重新洗牌，儲貸協(xié)會不再是一級市場上的“大哥大”，商業(yè)銀行、保險公司、信貸公司和私人貸款機構(gòu)轉(zhuǎn)而成為金融服務(wù)的主要提供者。諸多私人商業(yè)性金融機構(gòu)的參與為次貸危機埋下了隱患。

 

　　另一方面，美國政府的政治導(dǎo)向客觀上為誘發(fā)了次貸危機。提高住房自有化率歷來是美國政客堅持的執(zhí)政導(dǎo)向；與此同時，共和黨還非常推崇“經(jīng)濟自由化”，他們認為應(yīng)當盡可能減少對資本市場和私營經(jīng)濟的干預(yù)，發(fā)揮市場經(jīng)濟的“自由”潛能。很多私人貸款機構(gòu)、投資銀行、基金經(jīng)理恰恰抓住了這兩點政治導(dǎo)向，大舉拓展次貸相關(guān)業(yè)務(wù)，市場上甚至出現(xiàn)了大量次貸經(jīng)紀人(Sub-prime Mortgage Broker)，形成了從借款人到經(jīng)紀人，再到貸款機構(gòu)、投資機構(gòu)的次貸業(yè)務(wù)鏈。

 

　　聯(lián)邦儲備委員會委員愛德華?格蘭里奇(Edward Gramlich，于2005年8月辭職)曾于2000年多次警告國會“次貸市場已經(jīng)變成‘掠奪性貸款’市場，如不及時監(jiān)管，將危害到居者有其屋的美國夢以及住房資產(chǎn)價值。”但是其警告并沒有引起國會的重視，原因并不難理解，當時美國國會議員中有相當數(shù)量代表著華爾街上持有次貸資產(chǎn)的大銀行或投資機構(gòu)的利益。

 

　　(三)美國政府應(yīng)對次貸危機的政策措施

 

　　雖然次貸在美國個人住房抵押貸款總額中所占比重不高(12.5％)，但是由于金融市場的放大作用，其影響已經(jīng)波及美國消費市場、宏觀經(jīng)濟乃至世界資本市場。為了有效降低次貸危機的不良影響并防止類似問題再度發(fā)生，美國政府正在醞釀多項政策措施，并很可能在下任總統(tǒng)上臺后出臺一系列新法案。

 

　　1.增設(shè)非盈利性的住房法律顧問機構(gòu)，幫助借款人防范抵押品贖回權(quán)的喪失。由于借款人往往不了解金融機構(gòu)的貸款方案，容易在談判中或發(fā)生違約行為時因信息不對稱而處于劣勢。住房法律顧問的職責就是代表借款人在貸款合約簽訂、執(zhí)行以及發(fā)生違約糾紛時與貸款發(fā)放機構(gòu)談判，保護借款人合法權(quán)益。

 

　　2.改變貸款利率的調(diào)整方案，使之更有彈性。對大批采用可調(diào)整利率貸款方式的次貸借款人而言，幫助他們避免抵押品贖回權(quán)喪失的最有效方法，是修改借款合同中有關(guān)利率調(diào)整方式的條款，使之更富有彈性。美國一非盈利性研究機構(gòu)“可靠貸款中心(CRL，Center for Responsible Lending)”研究指出，目前拖欠或無法回收的次貸筆數(shù)約18％～20％，如果貸款發(fā)放機構(gòu)能夠采取更為靈活的次貸利率調(diào)整方案，而不是在基準利率升高時機械地抬高貸款利率，那么這些違約的次貸借款人都能夠度過暫時的個人還款危機，而不會出現(xiàn)違約行為。美國國會已經(jīng)就該議題進行多次商討，準備出臺相關(guān)法案指導(dǎo)貸款發(fā)放機構(gòu)做出相應(yīng)調(diào)整。

 

　　3.放寬聯(lián)邦住房管理局抵押貸款申請條件，吸引更多借款人。美國國會于2007年底通過《聯(lián)邦住房管理局現(xiàn)代化法案(the FHA Modernization Act)》，該法案放寬了申請聯(lián)邦住房管理局抵押貸款的限制條件并降低了最低月還款額要求，以求增強聯(lián)邦住房管理局抵押貸款的吸引力，使更多的信用評級較低的借款人放棄私人次貸，轉(zhuǎn)而申請由聯(lián)邦住房管理局提供擔保的聯(lián)邦住房管理局抵押貸款。

 

　　4.短期內(nèi)擴大政府支持企業(yè)資產(chǎn)組合中次貸支持證券的比重。為了保證聯(lián)邦全國抵押協(xié)會和聯(lián)邦住房貸款抵押公司的安全穩(wěn)定運行，聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室一直對其資產(chǎn)組合施行嚴格的監(jiān)控，因此兩家政府支持企業(yè)的資產(chǎn)組合中基本都是低風險的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。但是出現(xiàn)次貸危機之后，美國政府擔心二級市場上的其他商業(yè)性的證券公司和投資公司會放大次貸影響，因此要求政府支持企業(yè)短期內(nèi)采取非常手段，加大次貸支持證券的持有量。

 

　　5.修改破產(chǎn)清算時的資產(chǎn)處置順序。由于房地產(chǎn)市場走低，次貸借款人的債務(wù)大都超過其房屋價值，這意味著處置抵押品也無法抵消抵押貸款債務(wù)。對這些家庭而言，宣布破產(chǎn)是走出債務(wù)危機的最有效的方式。但是依照目前破產(chǎn)清算時的資產(chǎn)處置順序，房屋是第一處置品。破產(chǎn)清算將導(dǎo)致借款人“無家可歸”。為此，美國不少政客在呼吁修改破產(chǎn)清算時的資產(chǎn)處置順序，把房屋列在其他不太重要的資產(chǎn)之后，以盡可能避免次貸借款人流離失所。

 

　　6.實行抵押貸款市場改革，禁止從事“掠奪性貸款”業(yè)務(wù)。次貸危機爆發(fā)的直接導(dǎo)火索是貸款發(fā)放機構(gòu)和次貸經(jīng)紀人串通勾結(jié)，鉆聯(lián)邦法規(guī)和州法規(guī)的空子，大肆開展帶有欺騙性的“掠奪性貸款”業(yè)務(wù)。為此，美國政府將改革次貸市場的管理模式，禁止金融機構(gòu)從事“掠奪性貸款”業(yè)務(wù)。聯(lián)邦政府要求抵押貸款發(fā)放機構(gòu)必須通過查驗納稅記錄等材料證明借款人具備還款能力才能貸款；要求所有抵押貸款發(fā)放機構(gòu)執(zhí)行“指數(shù)指導(dǎo)利率(Fully-Indexed Rate)”；成立第三方機構(gòu)，監(jiān)督貸款發(fā)放機構(gòu)對上述兩項規(guī)定的執(zhí)行情況，如有違反，其發(fā)放的抵押貸款視為“掠奪性貸款”；取消次貸提前還款的違約處罰，盡量減輕次貸借款人的經(jīng)濟負擔；依照現(xiàn)有的《貸款實情法(Truth in Lending Act)》，設(shè)立針對次貸經(jīng)紀人的監(jiān)管機構(gòu)，增大次貸經(jīng)紀人和貸款發(fā)放機構(gòu)之間的透明度。

 

　　四、美國住房金融體系的經(jīng)驗借鑒

 

　　(一)政府主導(dǎo)的抵押貸款保險和擔保機制

 

　　美國住房抵押貸款保險覆蓋了包括一級市場和二級市場在內(nèi)的整個住房金融市場。在私營保險機構(gòu)以外，體現(xiàn)政府職能的保險機構(gòu)在兩級市場上發(fā)揮了極大的保障和促進作用。聯(lián)邦住房管理局和退伍軍人管理局在一級市場上發(fā)揮擔保職能，目標是為中低收入家庭提供貸款擔保，從而幫助他們實現(xiàn)住房夢；二級市場上，政府全國抵押協(xié)會在參與抵押貸款證券化的過程中，充分起到了“政府擔保”作用，聯(lián)邦全國抵押協(xié)會、聯(lián)邦住房貸款抵押公司雖然不做直接擔保，但因其屬于政府支持企業(yè)，仍可以體現(xiàn)政府信譽，同樣可以達到“政府擔保”的效果，從而最大力度地保障二級市場的繁榮。

 

　　(二)二級市場業(yè)務(wù)高度集中且由兩大政府支持企業(yè)為主導(dǎo)

 

　　美國商業(yè)銀行數(shù)量龐大，儲蓄機構(gòu)也較為分散，客觀上造成了一級市場高度分散的局面，為了避免在二級市場上出現(xiàn)類似的問題，美國政府組織成立了兩大抵押貸款證券化機構(gòu)(聯(lián)邦全國抵押協(xié)會和聯(lián)邦住房貸款抵押公司)，通過集中各地各種住房抵押貸款業(yè)務(wù)來分散風險，并提供信用增級，使它們能以很低的利率(比同期美國國債利率略高)在資本市場上籌得資金。二級市場上的這種高度集中安排，一是便于提高它們的信用等級。聯(lián)邦全國抵押協(xié)會和聯(lián)邦住房貸款抵押公司作為政府支持企業(yè)，雖然是上市公司，但是具有強烈政府背景，對于投資者從心理或?qū)嵸|(zhì)上都有增強信用的作用。如果二級市場上的證券化機構(gòu)過多，政府是很難做出這樣的支持的；二是便于監(jiān)管。高度的集中使聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室能很方便的監(jiān)視兩家公司的資本充足率、風險敞口等財務(wù)指標；三是為了達到規(guī)模效應(yīng)，降低證券化的成本，從二級市場上籌得的低成本資金能以極低的加成傳遞到借款人手中。

 

　　(三)在住房金融的兩級市場均設(shè)有獨立的政府監(jiān)管機構(gòu)

 

　　在看到美國住房金融體系高度市場化的同時，也可以發(fā)現(xiàn)美國政府對住房金融一級市場和二級市場嚴格的監(jiān)管力度。為了達到有效監(jiān)管兩級市場的目的，美國政府設(shè)立了兩個政府機構(gòu)(聯(lián)邦住房金融委員會和聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室)，分別獨立監(jiān)管一級市場和二級市場。設(shè)立專門的市場監(jiān)管機構(gòu)的直接好處在于：有利于明確監(jiān)管目標和職責范圍，有利于執(zhí)行獨立的住房金融政策，有利于與政府公共住房政策有效結(jié)合。

 

　　(四)住房金融體系帶有強烈的公共政策目標

 

　　美國政府一貫以提高住房自有化率，幫助美國人民實現(xiàn)住房夢為己任。聯(lián)邦政府在稅收、金融、法律等多個層面、多個領(lǐng)域中的政策都體現(xiàn)出強烈的公共政策目標，住房金融體系尤其如此。美國政府通過抵押貸款擔保、首付款支持、利息補貼等手段，給予中低收入家庭直接的金融扶持。二級市場上的監(jiān)管政策也明顯傾向于低收入群體。例如，美國國會在特許成立聯(lián)邦全國抵押協(xié)會和聯(lián)邦住房貸款抵押公司兩家公司時，都明確規(guī)定了它們具有向美國人民提供更多可支付住房的抵押貸款的公共政策目標。為保證目標實現(xiàn)，美國住房與城市發(fā)展部每隔一定時間都會公布各種定量指標，如收購的抵押貸款中中低收入家庭的比例等，對兩家政府支持企業(yè)予以考核。這兩家企業(yè)也形成了以實現(xiàn)公共政策目標為榮的企業(yè)文化，稱自己對于降低美國住房抵押貸款利率、增加自有住房家庭比例做出了的巨大貢獻。

 

　　(五)防范一級市場上商業(yè)性金融機構(gòu)的非理性擴張

 

　　美國發(fā)生次貸危機，源頭上是因為對一級市場上的眾多私人金融機構(gòu)疏于管理，而這些商業(yè)性金融機構(gòu)為追逐利益在次貸市場上的非理性擴張，又與美國推崇自由經(jīng)濟密不可分，因此，次貸危機的爆發(fā)是必然結(jié)果。美國政府通過次貸危機深刻認識到全面監(jiān)管一級市場的重要性，一方面不能放棄抵押貸款市場中任何一個哪怕再小的子市場，另一方面又必須從住房金融政策和住房保障政策兩個角度加強對低信用評級人群的關(guān)注。

 

　　由于我國住房金融市場的發(fā)展歷史很短，公共住房政策并未在住房金融政策和住房金融體系中得到系統(tǒng)、清晰的體現(xiàn)，隨著加大住房保障建設(shè)力度越來越成為全社會的共識，建立公共住房金融政策體系、完善公共住房金融政策工具，就成了一項迫切的任務(wù)。從控制住房金融風險的角度看，由于我國住房金融市場尚未經(jīng)歷過真正的房地產(chǎn)市場周期或金融危機的考驗，金融機構(gòu)普遍存在著輕視房地產(chǎn)金融風險的傾向，簡單地從當前不良率水平低，就得出住房抵押貸款是銀行優(yōu)質(zhì)業(yè)務(wù)、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，進而應(yīng)該大力發(fā)展的結(jié)論，而且對發(fā)展住房抵押貸款二級市場也缺乏熱情。實際上，當前少數(shù)金融機構(gòu)為擴大住房抵押貸款市場份額而展開的激烈競爭，政府監(jiān)管政策和措施的不完善，缺乏住房抵押貸款二級市場作為信用風險和市場風險的分散機制，以及住房價格持續(xù)快速上漲后向下調(diào)整壓力逐步增加等，都警示我們要居安思危。而美國住房金融發(fā)展的經(jīng)驗和教訓，無疑會給我們提供有益的借鑒。希望對您有所幫助。