20世紀(jì)30年代以來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府創(chuàng)建并不斷完善形成了全方位、寬領(lǐng)域推進(jìn)公租房建設(shè)、管理及運(yùn)作的國(guó)家政策體系。雖然美國(guó)公租房運(yùn)行體制包含了歷年來(lái)建設(shè)摸索的重要成果及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，但是未能充分解決美國(guó)貧困人口的住房困難，也未能達(dá)成構(gòu)建新型和諧社區(qū)的社會(huì)理想。就城市及社區(qū)建設(shè)而言，美國(guó)政府歷來(lái)面臨較大挑戰(zhàn)。20世紀(jì)50～70年代，為滿足城市居民尤其是產(chǎn)業(yè)工人的居住需求，美國(guó)推行了數(shù)量龐大的公租房修建計(jì)劃。所建樓宇外觀單調(diào)，占地巨大，成為低收入階層民眾的聚居區(qū)。美國(guó)社會(huì)認(rèn)為，公租房設(shè)計(jì)旨在構(gòu)建和諧社區(qū)而非單建居住單元。為實(shí)現(xiàn)吸納中產(chǎn)乃至資產(chǎn)階層人士的目標(biāo)，公租房計(jì)劃須致力于提高住房標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化設(shè)計(jì)、確保品質(zhì)、提升社區(qū)認(rèn)同度，實(shí)現(xiàn)與周邊居民區(qū)的有效融合。美國(guó)政府、獻(xiàn)策者、開(kāi)發(fā)商以及城市居民希望通過(guò)構(gòu)建貧富同處、和諧共居的居住環(huán)境，促進(jìn)國(guó)民種族融合，實(shí)現(xiàn)社區(qū)要素齊全、功能完備，環(huán)境宜人、生機(jī)勃發(fā)的目標(biāo)。
公租房住戶收入多樣化模式的歷史演進(jìn)
歷年來(lái)，為實(shí)現(xiàn)公租房住戶收入多樣化，美國(guó)聯(lián)邦政府確定了一系列任務(wù)目標(biāo)與工作重點(diǎn)。起初，公租房計(jì)劃側(cè)重于解決低收入工薪階層家庭住房困難，其安置具有臨時(shí)性。1974年，鑒于公租房貧困人口集聚日益增多，國(guó)會(huì)對(duì)1937年《住房法》實(shí)施了修訂，以確保所有公租房項(xiàng)目在合理時(shí)期內(nèi)安置各類收入人群，通過(guò)低收入貧困家庭的分散安置，避免產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。
公租房采取的住戶收入多樣化發(fā)展模式要求政府公共投資對(duì)私有資本進(jìn)行有效平衡與調(diào)節(jié)，以免產(chǎn)生過(guò)于龐大的高低收入分化住戶聚居群，尤其在中產(chǎn)階級(jí)集中的城市物業(yè)產(chǎn)權(quán)狀況日益惡化的內(nèi)城區(qū)域。面對(duì)部分地區(qū)拆遷低收入群體為富裕階層騰讓空間輿論抨擊，全美住房管理部門(mén)認(rèn)為，公租房項(xiàng)目興建之初旨在為工薪階層提供臨時(shí)住所，并非為社會(huì)長(zhǎng)期失業(yè)人群提供社會(huì)福利。重要的是，公租房不應(yīng)單為社會(huì)貧困階層而建。
紐約市政府在公租房住戶多元化模式改革方面率先探索，并取得一定成效，紐約市住房管理局推行包含工薪階層與雙親家庭的層級(jí)系統(tǒng)。1979年，住房和城市發(fā)展部批準(zhǔn)紐約市實(shí)施新的公租房申請(qǐng)分級(jí)制。根據(jù)紐約市住房管理局計(jì)劃，“公租房申請(qǐng)者按收入水平共分為三類，參選的申請(qǐng)者，40%收入水平較高，20%收入水平較低，40%收入居中；分級(jí)制的工作目標(biāo)，在于使各類申請(qǐng)者同意接受政府安置。”顯然，它偏重于接收中高收入群體住戶。根據(jù)1980年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，公租房申請(qǐng)者第一級(jí)收入水平為人均3300美元／年～10600美元／年，第二級(jí)收入水平為3301美元／年～13000美元／年，第三級(jí)收入水平為7201美元／年～13000美元／年（三項(xiàng)分級(jí)均在聯(lián)邦政府限額范圍內(nèi)）。顯而易見(jiàn)，分級(jí)制旨在“根據(jù)實(shí)際情況，通過(guò)對(duì)不同收入住戶數(shù)量進(jìn)行調(diào)節(jié)，有效解決公租房住戶的收入差異問(wèn)題。”值得注意的是，分級(jí)制并不排斥特殊情況（如為流浪者服務(wù)的福利旅館）下住戶優(yōu)選的實(shí)施，以充分保障極度貧困人群的社會(huì)利益。①公租房混合居住社區(qū)在各財(cái)政資助開(kāi)發(fā)項(xiàng)目?jī)?nèi)實(shí)施住戶收入多樣化探索的大膽嘗試。1990年，美國(guó)國(guó)會(huì)首次批準(zhǔn)進(jìn)行公租房項(xiàng)目住戶收入多樣化探索試點(diǎn)，當(dāng)年出臺(tái)的《克蘭斯頓－岡薩雷斯國(guó)家經(jīng)濟(jì)住房法》（Granston-Gonzalez National Affordable Housing Act）授權(quán)四個(gè)公租房管理部門(mén)各自進(jìn)行改革嘗試。試點(diǎn)方案將住房和城市發(fā)展部出具的住戶遴選寬松指導(dǎo)意見(jiàn)全盤(pán)納入，允許各相關(guān)公租房管理局最多可將特定開(kāi)發(fā)項(xiàng)目近一半住房出租給低收入家庭，但收入過(guò)低家庭例外。
1998年，美國(guó)國(guó)會(huì)再次尋求解決公租房的貧困過(guò)度集聚，公租房住戶收入多樣化擴(kuò)展被作為永久性法律規(guī)定得以確立。在此期間，公租房改革試點(diǎn)局限于部分城市，更寬領(lǐng)域的公租房制度改革也起步尚早，成效有待檢驗(yàn)。然而，事實(shí)表明，基于貧困分解化的工作理念，美國(guó)公租房計(jì)劃已經(jīng)萌發(fā)新的政策取向。1998年美國(guó)出臺(tái)的《公租房改革法》規(guī)定，公租房40%以上的入住戶，其收入須低于本區(qū)中等家庭收入的30%，該收入標(biāo)準(zhǔn)同樣適用于75%的租房?jī)?yōu)惠券初次領(lǐng)受者。此外，若住房管理部門(mén)將75%以上的租房?jī)?yōu)惠券分配給收入低于本區(qū)中等家庭收入30%的租戶，則收入低于本區(qū)中等家庭收入30%的新入住公租房住戶比例最低可降至30%。再者，該法要求所有公租房管理局啟動(dòng)新的住戶安置方案，在相對(duì)貧窮的公租房小區(qū)安置高收入住戶群體，同時(shí)提高富裕小區(qū)低收入住戶群體比例。②
公租房住戶收入多樣化模式要件
推進(jìn)收入水平各異的多階層社會(huì)聚居區(qū)建設(shè)，有助于改善低收入民眾居住條件，提高社區(qū)教育質(zhì)量，優(yōu)化社區(qū)環(huán)境，豐富商品供給與社會(huì)服務(wù)。同時(shí)，貧困家庭適齡青年面臨更多工作機(jī)會(huì)，可增強(qiáng)其生活信心，有利于社區(qū)繁榮穩(wěn)定。創(chuàng)建混合居住社區(qū)最大的挑戰(zhàn)在于，能否采取有效措施，吸引中產(chǎn)或資產(chǎn)階層集體遷入并長(zhǎng)期居住，為社區(qū)建設(shè)發(fā)展提供有效社會(huì)群體支撐。對(duì)建于貧民傳統(tǒng)居住區(qū)的混合居住項(xiàng)目而言，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)融合是首要目標(biāo)。在新建社區(qū)宜居、安全及穩(wěn)定旗幟的感召下，社會(huì)中產(chǎn)階層對(duì)公租房信心日漸增強(qiáng)，進(jìn)而選擇遷入居住，在經(jīng)濟(jì)融合的基礎(chǔ)上，種族融合也得以不斷增強(qiáng)。
與非混合居住公租房相比，混合居住公租房徹底反置了居民財(cái)富分散模式。混合居住公租房不尋求在高收入住戶群中插入低收入或混合收入群體，而是試圖通過(guò)前期集中居住區(qū)提供的良好居住條件，吸引高收入住戶群入住低收入生活社區(qū)。為此，相關(guān)條件不可或缺：一是房屋配套設(shè)施良好，足夠?qū)κ袌?chǎng)消費(fèi)者構(gòu)成吸引；二是項(xiàng)目須安全認(rèn)定達(dá)標(biāo)；三是管理規(guī)范完備，租戶甄選嚴(yán)格。
要達(dá)成吸引高收入住戶的工作目標(biāo)，須對(duì)公租房采用的績(jī)效籌資法或公平市場(chǎng)租金法做出適當(dāng)調(diào)整。在績(jī)效籌資法中，本年度租金總額作為下一年度租金預(yù)測(cè)基數(shù)須從可得最高支付補(bǔ)貼中對(duì)應(yīng)扣除，租戶所繳租金增加額不跟獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。相對(duì)而言，若只扣除租金總額增值的85%，經(jīng)過(guò)幾年的積累，獎(jiǎng)勵(lì)可達(dá)可觀的數(shù)額。從實(shí)際情況分析，有必要規(guī)定高扣除額度，即用于計(jì)算績(jī)效籌資系統(tǒng)的租金總額不得少于實(shí)際租金總額的80%。公平市場(chǎng)租金法可對(duì)照?qǐng)?zhí)行收入增加折化處理程序。然而，同吸引責(zé)任感強(qiáng)的住戶比較而言，吸引高收入租戶的目標(biāo)價(jià)值尚存較大疑問(wèn)，原因是通常缺少確鑿證據(jù)證明大型公租房租戶行為同租戶收入或其他特征之間的關(guān)聯(lián)性。實(shí)施類型獎(jiǎng)勵(lì)同管理簡(jiǎn)化的工作目標(biāo)也完全背道而馳。③美國(guó)國(guó)會(huì)及聯(lián)邦政府部門(mén)（以住房與城市發(fā)展部為代表）均把經(jīng)濟(jì)融合作為公租房運(yùn)作模式的改革導(dǎo)向。對(duì)公租房而言，高收入住戶家庭成員多有固定職業(yè)，會(huì)激勵(lì)并帶動(dòng)社區(qū)成員積極就業(yè)。實(shí)際上，公租房混合居住法基于大膽的間接推理，可認(rèn)為其更直接的準(zhǔn)入原則是，公租房居住并非普通權(quán)利，而是一種特權(quán)，權(quán)利實(shí)現(xiàn)依賴于政府提供的巨量住戶補(bǔ)助，補(bǔ)助的爭(zhēng)取要求相關(guān)社區(qū)成員至少先前并持續(xù)具備最低限度的社會(huì)責(zé)任意識(shí)。盡管多樣化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)存在變數(shù)，更為重要的是，嚴(yán)格的租戶甄選必將使公租房的可管理性得到強(qiáng)化與提升。各公租房管理局不能采用明顯有悖于租戶多樣性要求的住房政策，或基于任意性理由對(duì)任何社會(huì)群體實(shí)施整體排斥。
公租房住戶收入多樣化的模式效應(yīng)
貧困人口過(guò)度集聚會(huì)導(dǎo)致公租房走向失敗。貧困人口分散居住可有效降低貧困集聚，化解社區(qū)社會(huì)問(wèn)題。從一定意義上講，聯(lián)邦政府于1992年推出的“希望6號(hào)”計(jì)劃，即基于此種考慮。住房與城市發(fā)展部多次公告宣稱擬以“希望6號(hào)”計(jì)劃為突破口推行公租房計(jì)劃的全新改革。其宣傳大致勾勒出兩幅圖景：“‘希望6號(hào)’實(shí)施前”是色彩單調(diào)、貧困破舊的平頂住房，“‘希望6號(hào)’實(shí)施后”則為色彩鮮艷、有籬笆護(hù)欄、具備典型美國(guó)特征的斜頂混合居住建筑。根據(jù)住房與城市發(fā)展部提供的數(shù)據(jù)，研究人員推算，美國(guó)每年擬拆除11000套公租房，這些住房先前多由收入低于本區(qū)居民中等家庭收入30%的住戶居住。新建公租房數(shù)量基本按4000套控制，全部安排為混合居住項(xiàng)目，多數(shù)分配給收入高于現(xiàn)住家庭的住戶居住。④
不論房屋資金來(lái)源如何，混合居住對(duì)公租房管理至關(guān)重要。事實(shí)表明，住戶多樣化與其他住房政策的合理配合運(yùn)用，可有效優(yōu)化公租房住戶結(jié)構(gòu)，是公租房運(yùn)行機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)方向。然而，作為大力緩解城市貧困集聚的大膽嘗試，混合居住社區(qū)構(gòu)建須在區(qū)域房地產(chǎn)市場(chǎng)與項(xiàng)目建設(shè)選址條件允許的前提下進(jìn)行。房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)達(dá)以及建有都市復(fù)興展示區(qū)，能有效吸引不同收入階層人士的城市，可充分結(jié)合自身實(shí)際，考慮創(chuàng)建全新的混合居住社區(qū)。并非所有項(xiàng)目點(diǎn)都具備實(shí)施安排收入為區(qū)域中等家庭收入60%～80%的家庭入住的混合居住條件，吸引收入為區(qū)域中等家庭收入95%以上家庭入住則顯得尤為困難。在規(guī)劃方面，都市復(fù)興展示計(jì)劃致力于探索住戶收入分類安置。根據(jù)規(guī)定，公租房主要用于安置收入為區(qū)域中等家庭收入80%以下的住戶。然而，受聯(lián)邦政策取向等多重因素影響，多數(shù)入住家庭收入低于區(qū)域中等家庭收入的50%。為增加住戶代表性，一些住房管理部門(mén)考慮推行住戶收入分級(jí)安置，在申請(qǐng)儲(chǔ)備名單中將申請(qǐng)者按收入進(jìn)行分類，住戶安置須維持預(yù)定的收入分類標(biāo)準(zhǔn)。⑤
除運(yùn)用住戶遴選標(biāo)準(zhǔn)來(lái)改變管理公租房項(xiàng)目住戶結(jié)構(gòu)外，公租房管理局也通過(guò)新建住房及其他方式來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目的。為降低居住密度，某些公租房管理局根據(jù)《住房法》第八條款成屋計(jì)劃規(guī)定對(duì)家庭成員較多的住戶特事特辦，允許其租賃私有住房并給予住房補(bǔ)貼的方式加以解決，在多成員家庭搬出公租房后新安排成員數(shù)量較少的家庭入住。成員較多的家庭，也可通過(guò)分散居住等方式進(jìn)行安置。公租房管理局對(duì)《住房法》第八條款成屋計(jì)劃規(guī)定的靈活運(yùn)用，較大層面上源于聯(lián)邦政府的大力財(cái)政支持。各公租房管理局熟悉住房制度的最佳運(yùn)作方式，可保證聯(lián)邦劃拔資金的高效使用。同時(shí)，結(jié)合資金來(lái)源及數(shù)量，各公租房管理局的工作任務(wù)主要集中在降低公租房居住密度上，以解決住戶過(guò)度擁擠的問(wèn)題。⑥
公租房混合居住的基本原理與分散居住類似。社區(qū)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，要求有充分就業(yè)的核心居民，以支撐社區(qū)商業(yè)發(fā)展、提供行為模范，以及增加社會(huì)資本量。居民收入層次實(shí)現(xiàn)多樣化，有利于公租房更好地融入周邊社區(qū)，低收入家庭也可從與高收入家庭為鄰的過(guò)程中受助獲益。
公租房住戶收入多樣化模式問(wèn)題
盡管公租房有用于修建混合居住項(xiàng)目的投資，但面臨資金鏈薄弱、投資主體意愿不強(qiáng)等問(wèn)題。項(xiàng)目融資方、評(píng)估機(jī)構(gòu)及社會(huì)投資主體習(xí)慣于選擇由市場(chǎng)定價(jià)的公寓樓等簡(jiǎn)單型標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目，往往對(duì)修建多用途的混合居住住宅計(jì)劃缺乏興趣，投入資金有限，無(wú)法充分滿足項(xiàng)目建設(shè)所需。作為中低收入公租房的重要資金來(lái)源，政府補(bǔ)貼數(shù)量有限，投資強(qiáng)度較弱。
公租房政策制定者也許將引入高收入階層住戶宣揚(yáng)為增加低收入階層住戶社會(huì)資本的重要方式，但社區(qū)整體建設(shè)的真實(shí)要求是，單純意義上的在業(yè)與失業(yè)群體共同居住只是邁向社區(qū)振興的第一步，除混合居住外，配套措施還應(yīng)包括改善公租房環(huán)境以增加其對(duì)工薪階層的吸引力。公租房的問(wèn)題不僅限于住戶本身素質(zhì)，還涉及住戶所受待遇問(wèn)題。在缺乏設(shè)計(jì)、管理及提供服務(wù)等綜合調(diào)控及配套措施的情況下，單靠增加經(jīng)濟(jì)狀況相對(duì)較好的低收入階層住戶，無(wú)論其數(shù)量多少，均無(wú)法有效提升其他居民的現(xiàn)實(shí)生活水平。
美國(guó)混合居住政策的實(shí)施，較大地改善了公租房居住品質(zhì)，多數(shù)嚴(yán)重簡(jiǎn)陋地區(qū)的高密度、高層和營(yíng)房式的建筑被低密度和低層的住戶所替代。但同時(shí)，更好設(shè)計(jì)、更高質(zhì)量住房的開(kāi)發(fā)、密度的降低以及混合收入戰(zhàn)略導(dǎo)致針對(duì)低收入家庭的公租房單元減少。同時(shí)，在簡(jiǎn)陋公租房拆除重建后，原先居住家庭回遷的數(shù)目較少，原公租房房客被收入較高的房客所替代，公租房的中產(chǎn)階層化導(dǎo)致部分原居民利益受損。
深層次的公租房人口混合居住計(jì)劃要求進(jìn)一步擴(kuò)大入住居民的社會(huì)階層與種族代表性。正如對(duì)公租房計(jì)劃的早期政策關(guān)注一樣，深層推進(jìn)的政策倡行者，對(duì)貧富差距背景下窮人如何從與富人同居的事實(shí)中獲益缺乏政策性預(yù)見(jiàn)。近年來(lái)實(shí)施的以高檔住房與經(jīng)濟(jì)住房共同修建為內(nèi)容的城市開(kāi)發(fā)建設(shè)，提升了社會(huì)低收入階層的居住條件。然而，除物質(zhì)居住條件外，收入高度差異化住房政策的推行，對(duì)社區(qū)其他社會(huì)問(wèn)題的解決，收效并不明顯。
結(jié)語(yǔ)
公共資金有時(shí)可有效地運(yùn)用于扶助混合居住社區(qū)中的貧困家庭。然而，將現(xiàn)有的低收入住房改造為混合居住社區(qū)，并不意味著所有問(wèn)題得到妥善的解決。為確保在經(jīng)濟(jì)型住房修建方面不斷取得進(jìn)展，需政府及社會(huì)多重努力，確保在新開(kāi)發(fā)集體住宅時(shí)同步修建經(jīng)濟(jì)型住房，避免所有新建住房均實(shí)施市場(chǎng)定價(jià)。公租房的改造，需要公租房社區(qū)逐個(gè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，要求社會(huì)做出幫助底層貧困民眾的更大承諾，在為居住困難者修建更多的蔽身場(chǎng)所及過(guò)渡型住房的同時(shí)，政府應(yīng)增加住房租賃券的發(fā)放。簡(jiǎn)而言之，公租房的改造發(fā)展，旨在逐步解決公租房的貧困化問(wèn)題，不應(yīng)以減少廉租型住房供應(yīng)為手段。
事實(shí)證明，美國(guó)公租房住戶收入多樣化政策取得了較好的成效，其重要的政策取向是加強(qiáng)統(tǒng)籌，以多管齊下、協(xié)調(diào)并進(jìn)的方式加以推進(jìn)。在加大對(duì)社會(huì)投資的引導(dǎo)，增加對(duì)公租房的建設(shè)投資，由社會(huì)企業(yè)承擔(dān)基本建設(shè)的同時(shí)，政府致力于合理制定發(fā)展計(jì)劃與目標(biāo)任務(wù)，確保公正公平，適時(shí)填補(bǔ)市場(chǎng)空白，確保項(xiàng)目有序推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。與美國(guó)諸多社會(huì)項(xiàng)目類似，公租房是富蘭克林·羅斯福政府“新政”的產(chǎn)物。指導(dǎo)其運(yùn)作與發(fā)展的基本設(shè)想及程序設(shè)計(jì)始于20世紀(jì)30年代，源自1933年《國(guó)家復(fù)興法》和1934年《住房法》等重要法律。1937年，公租房計(jì)劃被納入新出臺(tái)的《住房法》�！蹲》糠ā反_立的公租房運(yùn)作方式，在1949年《住房法》中得以主體繼承，并在其后30年間對(duì)公租房計(jì)劃在美國(guó)全國(guó)范圍的推進(jìn)發(fā)揮了主導(dǎo)作用。
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